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2017-2022 : quelles privatisations ?

(IREF) Institut de Recherches Économiques et Fiscales

Le quinquennat à venir (2017-2022) sera d’une importance capitale pour engager la modernisation de l’économie française et l’évolution de son modèle capitalistique. Pour réformer en profondeur sans grever les finances publiques, l’État ne pourra se passer d’une large amplification du programme de cession des actifs publics entamé par l’Agence des participations de l’État.

Seule une profonde mutation de la logique de l’État en matière de politique industrielle sera à même de renforcer l’intégration de la France dans la mondialisation, de transformer la dette financière abyssale de certains groupes industriels sous perfusion étatique en profits durables, de dynamiser la croissance globale de l’économie française, et de créer enfin une situation de concurrence dans certains secteurs qui sont en vérité des monopoles d’État. Quelles privatisations pourra et devra mener le gouvernement ? L’IREF se propose d’évaluer la situation et d’évoquer quelques pistes.

 

Le modèle français de capitalisme colbertiste est à bout de souffle

En 2017, la France devrait rester la vice-championne d’Europe et des pays de l’OCDE en termes de pression fiscale, juste après le Danemark. En effet, selon le PLF 2017, 44,5 % de la valeur ajoutée produite serait prélevée par l’État français, soit un total de plus de 1000 Md€. C’est un record de prélèvements obligatoires malgré les baisses d’impôts annoncées. Ajoutons à cela que la dépense totale des administrations publiques attendrait 54,6 % du PIB (hors crédits d’impôts). Que l’ensemble des prises de participation de l’État représenterait une valeur nette comptable de 98,9 Md€ à la fin 2015, selon un récent rapport de la Cour des comptes publié le 25 janvier 2017. Et enfin que 2,4 millions de personnes sont salariées dans une entreprise à participation publique, ce qui est équivalent à 10 % de l’emploi total et même à 1/6e de l’emploi total hors fonction publique. La France fait donc partie des pays de l’OCDE dont les entreprises sont les plus soumises au contrôle de la puissance publique : seules la Norvège, la Slovénie et la Finlande ont un taux d’emploi salarié d’entreprises à participation publique supérieur à 8 %.

Il est donc assez clair que le capitalisme français n’est pas celui d’une économie libérale. C’est un modèle économique colbertiste et interventionniste qui repose sur l’existence d’oligopoles et de monopoles d’État, en dépit des larges privatisations qui ont eu lieu sous le gouvernement Chirac II (1986-88) et sous le gouvernement Jospin (1997-2002). Et pourtant, des débats récurrents sur la nécessité de nationaliser subsistent dès qu’une entreprise privée de premier plan annonce des mauvais résultats, un plan de licenciements ou des délocalisations. Ces soubresauts médiatiques relèvent d’une inculture économique confondante de la société française, quand on sait qu’une majorité de Français reste opposée à la privatisation des entreprises publiques.

 

APE, CDC, Bpifrance : 1 750 entreprises ont une participation publique

 

Selon le rapport de la Cour des comptes, l’État est l’actionnaire exclusif, principal ou partiel de 1 750 entreprises par le biais de trois opérateurs. Il détiendrait à ce titre 90 participations par le biais de l’Agence des participations de l’État (APE), 921 participations avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et 707 via Bpifrance. Ainsi, si l’État actionnaire, incarné en premier lieu par l’APE, intervient directement dans les entreprises en participant aux réunions des conseils d’administration et en exerçant une pression politique forte pour orienter la stratégie commerciale et les objectifs de développement des sociétés, il est également un actionnaire indirect de nombreuses PME et ETI via des prises de participation minoritaires par l’intermédiaire de la banque publique d’investissement (Bpifrance) et un investisseur institutionnel et mandataire par le biais de la CDC. Rappelons enfin que de nombreuses collectivités locales détiennent des participations au capital d’entreprises qu’elles jugent stratégiques pour le développement de leur région.

 

Par le biais de l’APE, l’État est présent au capital de mastodontes industriels comme la SNCF, Orange, Areva, EDF, Engie, Airbus, PSA, Air France KLM ou Renault, avec des taux de participation variables. Au début de l’année 2016, la valeur totale des participations suivies par l’APE (Bpifrance compris) était d’environ 90 Md€ dont presque 60 Md€ pour les entreprises cotées. Cela représente une baisse d’environ 20 Md€ de la valeur des actifs publics par rapport à 2015, suite notamment à cinq opérations de cession de titres en 2015 (ENGIE, Aéroport de Toulouse, Adit et 2 opérations de cession pour Safran) et au recul de la valeur totale du portefeuille, principalement à cause de la chute des prix dans le marché de l’énergie. L’État a toutefois pu récupérer 3,9 Md€ de dividendes au cours de l’année 2015.

 

Mais un risque financier majeur se pose pour l’État actionnaire français : une remontée probable des taux d’intérêt d’emprunts à moyen terme pourrait asphyxier le budget de l’État, tout en renchérissant fortement le coût de l’endettement. Il est donc urgent de retrouver des marges de manœuvre et d’assainir durablement les comptes publics en se délestant d’une partie des actions détenues par l’État auprès de ces sociétés cotées et non cotées. À l’ère de la mondialisation et des mutations économiques profondes (essor du numérique, nouvelles technologies, quatrième révolution industrielle), l’État doit repenser son rôle au sein de l’économie et abandonner l’antienne de cet État stratège et protecteur que chérissent en chœur le Front national et le Front de gauche. La puissance publique n’a plus vocation à entraver la gestion courante des entreprises commerciales, notamment lorsqu’elles évoluent dans un environnement hautement concurrentiel.

 

Échec de la politique industrielle : redéfinir le périmètre d’action de l’État


L’IREF propose donc a minima la cession progressive de toutes les participations publiques dans les entreprises non stratégiques, dans le secteur des médias (France Télévisions), de l’industrie automobile (Renault, PSA), du transport (Air France) et des services (Française des jeux, La Poste, Orange, CNP Assurances). Mais la politique industrielle française a également échoué à satisfaire ses objectifs initiaux. Il est temps de transformer le modèle capitalistique français en passant d’un modèle d’État actionnaire, stratège, électoraliste, à un modèle d’État veilleur, qui surveille le respect des règles de droit et de concurrence dans une économie de marché ouverte à la mondialisation. Les apports en capitaux nécessaires au développement des entreprises et des établissements publics sont devenus tellement considérables qu’il est devenu impératif de recentrer le périmètre d’action de l’État sur les missions régaliennes au lieu de dilapider les ressources publiques dans une gestion couteuse, inefficace voire néfaste.

 

L’IREF propose donc que l’État cède également l’ensemble de ses actifs dans les entreprises relevant du domaine dit « stratégique » qui peuvent très bien fonctionner sans capitaux publics et contrôle étatique, à savoir dans le domaine du transport (SNCF, RATP, Air France), des infrastructures de transport (aéroports de Paris et de province notamment), de l’énergie (EDF, Engie) et enfin de l’aéronautique et de la défense (Airbus, Thales, Safran).

 

Le prochain gouvernement pourrait ainsi suivre l’un des trois scénarios :

 

I.  Un programme de cession des actifs gérés par l’Agence des participations de l’État limité aux sociétés cotées évoluant dans le secteur privé concurrentiel non stratégique, qui pourrait dégager des ressources allant jusqu’à 17,6 Md€. Il s’agit du programme le plus facile à mettre en place, puisqu’aucune raison objective n’explique la présence de l’État dans ces entreprises, et la privatisation est rapide et facile à faire ;

 

II.  Un programme de privatisation similaire, mais étendu aux entreprises cotées dans le secteur dit « stratégique » où l’inefficience de l’État actionnaire appelle à son désengagement progressif : les retombées pourraient atteindre 60 Md€. Ce programme serait plus difficile à mettre en œuvre car les groupes syndicaux, une part importante de l’opinion publique et des médias, et un certain nombre de mouvements politiques risquent de s’opposer à de telles privatisations ;

 

III.  Un programme complet de privatisation des sociétés cotées et non cotées, du secteur concurrentiel et de l’économie mixte, qui serait mené conjointement entre l’Agence des participations de l’État, Bpifrance et la Caisse des dépôts et consignations, voire même en incluant les quelques autres agences qui gèrent des participations publiques. Un tel programme pourrait dégager au moins jusqu’à 76,2 Md€ de ressources publiques, mais il impliquerait un courage politique sans précédent, et il est peu probable que ce scénario soit privilégié à moyen terme.

 

Pour l’IREF, il faut évoluer vers un modèle d’État veilleur se limitant à des prises de participations ciblées, exceptionnelles et temporaires au sein du capital d’entreprises en situation de banqueroute, et à des participations durables dans les entreprises qui sont indispensables au bon fonctionnement des institutions publiques.

 

Mais au lieu d’affecter les sommes récupérées des privatisations à de nouveaux investissements publics comme le développement des infrastructures de transport ou l’extension du très haut débit auprès des communes rurales, nous proposons qu’elles soient directement et intégralement affectées à l’effort de désendettement du pays. Si ces investissements publics ont un véritable sens économique, ils doivent plutôt correspondre à une enveloppe budgétaire dédiée qui serait votée annuellement par le Parlement. En affectant les ressources au désendettement, cela permettrait enfin de commencer à réduire le poids de la dette des administrations publiques et de s’assurer que les taux d’intérêt sur les emprunts d’État placés sur les marchés financiers n’augmentent pas trop et ne viennent pas accroître la pression financière sur la dette. 

 

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