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Comment libérer l'école française ?

Laura Deltramino avec l'iFRAP

Masse salariale, retraite, mauvaise gestion… le public coûte plus cher que le privé sous contrat ! Alors que nos dépenses en matière d’éducation sont colossales (93,5Mds€), la performance des élèves chute. Réformer profondément notre système s'impose pour 34,5Mds€ d'économie, des élèves performants et des enseignants satisfaits.

Si réduire la dépense d’éducation ne sera jamais une proposition recevable, on doit demander de faire mieux à moyens constants. La Cour des comptes l’a martelé en 2013 dans sa plus grande étude sur les enseignants en France : «Nous ne souffrons pas d’un manque de moyens, mais d’une mauvaise gestion des moyens mis à notre disposition».

 

Elle a raison car sur les 93,5 Mds€, 36% sont en réalité un surcoût de gestion de l’enseignement public par rapport au privé. Cela représente 34,5 Mds€ qui pourraient être économisés (ou mieux investis) chaque année, à condition de réformer profondément notre système.

 

D'autant que cette sur-dépense n’est pas un gage de bonne performance des élèves ou de conditions de travail et/ou d’enseignement satisfaisantes. Alors que parents d’élèves et enseignants se plaignent année après année des classes surchargées (24,3 élèves par classe en moyenne), comment expliquer que le vrai ratio d’élèves par enseignant soit de 15,3 dans le premier et le second degré ? Que dans le premier et le second degré on compte 62.576 agents bénéficiant du statut d’enseignant titulaire qui ne sont pas devant des élèves ? Que la scolarité d’un élève du primaire du secteur public coûte 3.159 € de plus que celle d’un élève du primaire privé et que ce surcoût soit également de 3.744 € entre un élève du second degré public par rapport au privé ?

 

Comment trouver normal que deux enseignants ayant suivi la même carrière pour les mêmes rémunérations, l’un dans le public et l’autre dans le privé, ne touchent pas la même retraite ? Que le taux de remplacement des absences d’enseignants soit de 98% dans le privé contre 91% dans le public en moyenne ?

 

 

 D’où vient le surcoût ?

Lorsque l’on compare la dépense de tous les financeurs (à 64% l’État, à 28% les collectivités, à 7% les ménages et à 1% les entreprises), on constate que la dépense par élève est 3.159 € supérieur pour un élève du primaire public et de 3.744 € supérieur pour un élève du secondaire public.

 

À la fin de l’année scolaire, cela représente une sur-dépense de 34,5 Mds€ du public par rapport au privé. Évidemment les ménages participent beaucoup plus au financement de l’enseignement privé (3 Mds€, soit 25% des dépenses totales, contre 3,8 Mds€, soit 5% des dépenses totales pour le public). Ce surcoût de 34,5 Mds€ repose :

- à 30% sur la masse salariale des enseignants du public, dont le travail horaire et la gestion coûtent plus cher que dans le privé ;

- à 34% sur les dépenses de retraites plus importantes dans le public que dans le privé ;

- à 36% sur des dépenses des collectivités (fonctionnement, investissements, personnels techniques) plus élevées dans le public que dans le privé subventionné par un forfait d’externat, dont le montant est calculé par élève

 

La masse salariale des enseignants des premier et second degrés public et privé sous contrat, pesait 57 Mds€ en 2014 (contre 49,9 Mds€ en 2011). Cela représente plus de 61% de la dépense totale. Avec un tel poids, il est facile d’imaginer que la moindre erreur de gestion des effectifs enseignants peut vite paralyser tout le système éducatif ou en tout cas, l’alourdir de plusieurs milliards d’euros.

 

Ainsi, le surcoût de la paie des enseignants du public s'établit à 10,2 Mds€. Plusieurs causes viennent expliquer cette sur-dépense du public : l’emploi d’enseignants «fantômes» et le recours à des enseignants «plus chers» dans le public.

Par nature, tous les enseignants recrutés dans le privé sont «devant les élèves» et font la classe.

 

L’enseignement public se caractérise par un très grand nombre d’enseignants qui ne sont «pas devant une classe» : 20.991 dans le premier degré, 36.196 dans le second degré, soit 7,9% des effectifs donc 1 Md€ de rémunérations versées à des enseignants qui ne sont pas dans une classe, ne s’occupent ni d’élèves en difficulté ou handicapés, ne sont pas remplaçants et ne forment pas non plus d’autres enseignants.

 

Si depuis quelques années les bilans sociaux du ministère sont transparents sur les chiffres de l’emploi réel des enseignants, ils restent muets sur les occupations de ceux qui n’enseignent pas. En 2005, le député Jean-Yves Chamard avait enquêté sur leur répartition. Il en ressortait que 27% exerçaient en dehors du secondaire ou du ministère de l’Éducation nationale (dans les établissements français à l’étranger, le service pénitentiaire, les hôpitaux, pour la formation professionnelle…), 21,6% étaient détachés ou mis en disponibilité, 43,6% étaient des conseillers pédagogiques, des remplaçants inoccupés, des enseignants en surnombre disciplinaire, des «remplaçants incapables d’enseigner»...

 

Statut oblige, le temps de travail des enseignants du public et du privé est identique. Le nombre moyen d’heures d’enseignement par semaine et par enseignant est de 17,3 heures dans le public et 17,2 heures dans le privé. L’origine du surcoût n’est donc pas là. La principale différence est dans le type d’enseignants engagés.

 

L’enseignement public employant des enseignants «plus coûteux» que l’enseignement privé. On compte seulement 4% de contractuels parmi les enseignants du public contre 17% de contractuels parmi les enseignants du privé. Or, un titulaire du second degré gagne 2.782 € net par mois en moyenne dans le public et 2.448 € dans le privé. Alors que des non-titulaires gagnent 1.959 € dans le public et 1.659 € dans le privé.

 

Pour ne rien arranger, le second degré public compte aussi plus d’agrégés dans ses effectifs. Avec des salaires plus élevés (dans le public, 3.460 € net par mois en moyenne pour un agrégé du second degré contre 2.561 € pour un certifié), des heures supplémentaires mieux indemnisées et un service obligatoire plus court (15 heures par semaine), chacune des heures d’enseignement d’un enseignant agrégé coûte donc plus cher pour le contribuable.

 

Or, les agrégés représentent 13,6% des effectifs totaux du second degré public contre seulement 4,07% dans le privé. Il y a d’ailleurs une incohérence à ce que des agrégés enseignent aux collèges, voire aux lycées et non pas dans l’enseignement supérieur.

 

 

 Un mode de recrutement dépassé

Devant tant de rigidité, il ne faut pas s’étonner des difficultés rencontrées par le gouvernement pour trouver 60.000 enseignants supplémentaires. Ce n’est pas tant le fait d’une crise de l’engagement, ou d’un manque de candidats ayant le niveau requis pour le Capes, mais bien une crise du modèle de recrutement uniquement sur des bases théoriques, qui ne prend pas en compte l’aspect «expérience», pédagogie…

 

On compte 51.000 enseignants non titulaires, majoritairement des contractuels et dont la moitié enseigne dans le privé. Ils enseignent déjà, ont acquis une expérience de terrain que n’ont pas encore les enseignants stagiaires (déjà titularisés avant même d’avoir vu une classe !) et verraient leurs rémunérations valorisées de plusieurs centaines d’euros par mois en validant le concours.

 

Pourtant, le concours interne du Capes (dossier suivi d’un oral) en 2016, qui devait mettre en valeur cette expérience de terrain, ne leur a offert que 830 places contre 7.416 pour le concours externe (épreuve écrite suivie d’un oral). Le comble étant qu’un contractuel de la fonction publique a accès à la titularisation au bout de quatre ans de service.

 

C’est la règle sauf dans l’Éducation nationale, où la seule solution pour un contractuel est de valider le concours, externe ou interne (dossier suivi d’un oral). Il est vrai qu’au bout de six ans, l’Éducation nationale doit trouver un temps plein (18 heures d’enseignement) au contractuel en question. Une fausse solution puisque dans la pratique et sans limite géographique, l’offre peut vite devenir impossible à accepter avec quatre heures par-ci, six heures par-là, une heure ici...

 

 

 Des retraites plus généreuses

Les enseignants du privé, qui sont aussi titulaires, sont bien employés par le ministère de l’Éducation nationale qui gère leurs carrières (avancement, mutation, mobilité). Ils sont rémunérés sur une grille indiciaire assimilée au public. En revanche, leurs retraites dépendent du régime général et des caisses de retraites complémentaires, ce qui induit une différence dans la rémunération nette (taux de cotisations plus fort) et dans les droits à la retraite (retraites nettement plus faibles dans le privé, et ce parfois pour des carrières identiques).

 

Ainsi, les cotisations acquittées par l’enseignant privé sont de 4 à 7 points supérieurs sur le salaire brut pour des retraites inférieures. Cette différence de traitement n’est pas sans conséquence pour les dépenses publiques : la retraite d’un enseignant du premier degré public coûte donc 819 € par élève de plus que celle d’un collègue du privé. Pour le second degré, le surcoût par élève est de 1.663 €. Coût de cette surfacture à la fin de l’année scolaire ? 11,9 Mds€ !

 

Et la dernière réforme de la carrière des enseignants, décidée par le ministère au printemps 2016, risque d’accentuer encore l’écart public/privé en permettant à presque tous les enseignants d’atteindre le hors classe. Désormais, tous les professeurs, quelle que soit leur manière de servir, avanceront au même rythme. Les avancements de carrière sont donc rendus… automatiques, et ce sans qu’aucune nouvelle forme d’évaluation ou d’inspection de la qualité du travail des enseignants ne soit mise en place.

 

Le mot d’ordre, c’est l’égalité de traitement et surtout, de permettre au plus grand nombre d’enseignants d’atteindre le hors classe. Au rythme annuel de 7% et sur une carrière d’environ 38 ans, tous les professeurs devront pouvoir mécaniquement accéder à la hors classe. Une catégorie qui donne une bien meilleure retraite aux enseignants du public qu’à ceux du privé.

Ce nouveau «rythme unique d’avancement» est présenté comme «plus transparent» sur le site du ministère de l’Éducation nationale.

 

C’est dire la confiance qui règne rue de Grenelle vis-à-vis des appréciations que pourraient porter les chefs d’établissement, les inspecteurs et les recteurs, sur les personnels enseignants. Le maître mot de la gestion actuelle des enseignants : l’égalité de traitement jusqu’à la démotivation. À l’inverse, l'iFRAP propose de (re)motiver les enseignants en reconnaissant leur individualité et leurs capacités et cela, en s’inspirant des règles du privé.

 

 

 Des dépenses supérieures de 12,4Mds€/an

Les établissements privés ont la particularité d’embaucher et de rémunérer eux-mêmes tout leur personnel non enseignant ce qui n’est pas le cas dans les établissements où la collectivité est employeuse. La région pour les lycées, le département pour les collèges et la commune pour les écoles.

 

Chaque collectivité dote ses établissements publics selon ses besoins… mais elle dote, également, chaque établissement privé d’un forfait d’externat ou d’un forfait communal pour couvrir les indemnités du personnel non enseignant et les dépenses de matériels. Ce forfait est versé par élève et par an et il est, en théorie, calculé selon les mêmes critères que pour les classes correspondantes de l’enseignement public.

 

Voilà pour la théorie, car dans la pratique, les régions dépensent en moyenne 2.682 € par lycéen du public contre 878 € de forfait pour un lycéen du privé ; les départements dépensent 1.556 € par collégien du public contre 569 € de forfait pour un collégien du privé ; les communes dépensent 1.743 € en moyenne par écolier du public contre 522 € de forfait pour un écolier du privé.

 

Les dépenses locales pour l’enseignement public sont donc supérieures de 12,4 Mds€ par an. Autrement dit, l’enseignement privé s’autogère à moindre coût, ce qui démontre bien que des économies de gestion sont envisageables dans notre système éducatif, à condition de mieux planifier les dépenses et de nommer des responsables.

 

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 Une organisation très centralisée

Reste à savoir comment les établissements privés parviennent à fonctionner à moindre coût ? La clé, c’est l’autonomie et l’obligation de résultat. La France est l’un des pays de l’OCDE qui possède le plus de «chefs d’établissement» (environ 60.000 contre 20.000 en Allemagne). Paradoxalement, nous sommes aussi l’un des pays où les chefs d’établissement ont le moins de pouvoir et d’autonomie pour la gestion de leur établissement.

 

Les chefs d’établissement des collèges français sont autonomes sur 31% des décisions (59% pour l’État et ses services, académies et rectorats ; 10% pour la région), contre 85% au Royaume-Uni. En Suède, le pouvoir de décision repose plus équitablement entre l’établissement scolaire (47%) et les communes (36%) contre seulement 18% pour l’État.

 

Aux Pays-Bas, 100% des décisions sont prises au niveau de l’école. En outre, les 46.962 chefs d'établissement à la tête d’écoles publiques n’ont pas le statut de «personnel de direction». Conséquence : ils ne sont pas les supérieurs hiérarchiques des professeurs et ne les notent pas, ni ne contrôlent leur travail. Les personnels de direction publics sont donc au nombre de 14.218 et ne sont présents que dans les 7.854 établissements publics du second degré.

 

Il en va différemment dans le privé sous contrat où les 4.828 directeurs d’écoles primaires sont bien considérés comme des «chefs d’établissement» avec leurs 2.911 collègues du second degré.

 

Le degré d’autonomie d’un établissement, notamment en ce qui concerne le budget et le recrutement des équipes, est directement lié aux pouvoirs du chef d’établissement dont la responsabilité est nettement plus engagée dans le privé que dans le public. Ainsi, le chef d’établissement du privé qui ne bénéficie pas de la protection du statut de la fonction publique signe un contrat de droit privé (CDD ou CDI) et est recruté sur entretien avec l’autorité de tutelle (le propriétaire de l’établissement, également financeur). Il recrute lui-même tout son personnel enseignant et non enseignant.

 

En 2004, le ministère de l’Éducation soulignait déjà que cela pouvait avoir l’avantage «d'une plus grande cohésion de l’équipe pédagogique». C’est aussi et surtout une question d’autorité : quelle autorité peut avoir un chef d’établissement du public quand le rectorat dirige la carrière des personnels de son établissement ? Quand les équipes techniques sont employées par la collectivité locale responsable de l’établissement ?

 

Dans le cas d’un établissement regroupant un collège et un lycée publics, on compte donc pas moins de quatre employeurs distincts : l’établissement, l’État, la région et le département… tous se reposant sur un directeur d’établissement pour gérer cet ensemble, un chef d’établissement dit «supérieur hiérarchique», mais à qui on aurait oublié de donner un pouvoir de sanction ou de gratification vis-à-vis de ses équipes, puisque tout passe par le rectorat, les corps d’inspection de l’Éducation nationale ou les collectivités.

 

C’est cette mentalité de déresponsabilisation des acteurs de l’Éducation qu’il faut changer, d’autant que ni le directeur d’établissement public, ni l’enseignant titulaire ne sont responsables devant l’établissement ou les élèves : l’État, suite à la validation du concours, prend la charge et la responsabilité des titulaires et se charge des sanctions, s’il doit y en avoir.

 

Est-ce vraiment un hasard si, en cas d’absence, le personnel enseignant du privé est mieux remplacé que le personnel enseignant du public ou est-ce plutôt une question de plus libre organisation du temps de travail des équipes ? Le taux de remplacement des absences des enseignants est de 98% dans le privé contre 91% dans le public en moyenne. Il faut dire que, pour le chef d’établissement du privé, trouver un remplaçant est plus simple que dans le public où les titulaires remplaçants ne sont destinés à remplacer que des absences de plus de deux semaines.

 

Si l’absence est plus courte, le chef d’établissement doit donc recruter un vacataire (étudiant, jeune retraité, documentaliste…), via le rectorat, ou demander à un professeur de remplacer son collègue absent. Dans le privé, le vivier de professeurs remplaçants n’existe pas mais les remplacements sont paradoxalement plus faciles à organiser pour le directeur. En cas d’absence, le directeur peut donc soit recruter un suppléant, en demandant les coordonnées d’un candidat disponible à sa direction, soit proposer à ses enseignants de remplacer leur collègue.

 

 

 Refonder notre système éducatif

 

  • Proposition n°1 : passer à des recrutements sous contrat

Recruter sur des contrats de droit privé, signés entre l’établissement scolaire et l’intéressé avec l’accord de la collectivité qui dote financièrement l’établissement. Autoriser et encourager la bivalence des enseignants. Permettre un basculement progressif : pour le stock d’enseignants titulaires, rationaliser les obligations réglementaires de service prévues dans leur statut et annualiser le service obligatoire.

 

Une possibilité de sortir volontairement de la titularisation doit être proposée pour ceux qui le souhaitent. Ne pas autoriser que les temps de formation continue se superposent aux temps d’enseignement. Annualiser le temps de travail des enseignants et monter à 750 heures d’enseignement obligatoire (moyenne UE) dans le second degré pour tous les enseignants. Mettre à plat toutes les décharges horaires pour en vérifier le bien-fondé.

 

Charger le stock d’agrégés de la formation et du soutien des nouveaux enseignants en complément de leur service obligatoire actuel de 15 heures par semaine. Développer la mobilité des enseignants au sein des niveaux de l’enseignement obligatoire.

 

  • Proposition n°2 : prendre en compte la performance des enseignants

Donner la compétence d’évaluation des équipes enseignantes aux directeurs d’établissement. L’évaluation par le chef d’établissement pourrait s’appuyer sur plusieurs critères parmi lesquels l’assiduité des enseignants, l’engagement dans le projet éducatif…

 

Donner aux inspecteurs le rôle de médiateur en cas de conflit entre un enseignant et son chef d’établissement. Lier rémunération et performance : le montant total des primes représenterait 0 à 30% du salaire annuel et elles seraient versées par le chef d’établissement après évaluation. Il disposera, pour cela, d’une enveloppe globale inextensible permettant de limiter les évaluations complaisantes.

 

  • Proposition n°3 : lancer le financement par forfait pour les établissements publics

Proposer à des établissements volontaires d’être autonomes et financés par un forfait, par élève et par an. Ce forfait serait versé en fonction du nombre d’élèves et des formations. Ces établissements seraient libres de gérer leurs bâtiments, leur budget et le recrutement de leurs personnels dont ils seront chargés de verser les salaires (enseignants ou non) tout en s’engageant à suivre le programme et la pédagogie de l’Éducation nationale. Autoriser le passage en délégation de gestion des établissements scolaires publics, pour les communes qui en feraient le choix.

 

  • Proposition n°4 : une politique éducative décidée au niveau local

Embaucher des managers, aligner les conditions d’embauche des chefs d’établissement du public sur ceux du privé, ainsi que leurs compétences (budget et embauche du personnel). Faire du chef d’établissement, un véritable manager de l’équipe en plaçant tout le personnel de l’établissement (enseignants inclus) directement sous son autorité et en lui octroyant une place dans l’évaluation des enseignants. Supprimer les rectorats et les académies.

 

L’État conservera les missions de formation des enseignants, d’élaboration des programmes et de publication des données. Créer des agences régionales d’éducation et donner la gestion de tous les établissements des premier et second degrés publics aux communes.

 

Chaque région serait responsable de construire sa politique éducative dans la perspective de promouvoir une gestion et des dépenses plus saines sur leur territoire ainsi que des cursus stimulants et aboutissant à l’emploi pour les jeunes de la région. Ces agences régionales seraient donc chargées de financer leur politique éducative et de subventionner les communes chargées de l’entretien de tous les établissements scolaires du premier et du second degré de leur zone.

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