Nous ne sommes pas condamnés au marasme… à condition que le prochain gouvernement lance dès les premiers jours un plan de redressement digne de ce nom !

Pour les candidats à l’élection présidentielle, de droite comme de gauche, il est temps de réfléchir sur les réformes et l’évolution des finances publiques qu’ils veulent mettre en œuvre pour le prochain quinquennat. Les objectifs à atteindre ?

Diminuer la part des dépenses publiques dans la richesse nationale, réduire le déficit et la dette par rapport au PIB, baisser les impôts et le taux de prélèvements obligatoires pour relancer la création d’emplois marchands et renouer avec une croissance au-dessus de 2% par an. Si le prochain gouvernement ne veut pas travailler pour le suivant, il devra mettre à profit tout le temps imparti dès les premiers jours.

Halte aux dépenses publiques

L’évolution des dépenses publiques depuis 2010 n’a pas fait l’objet d’une vraie stratégie de réduction. Elles ont évolué entre 2012 et 2015 à un rythme proche, voire supérieur, à celui du taux de croissance du PIB en valeur, de sorte que leur poids dans le PIB est demeuré quasi constant ou a même faiblement progressé.

La Fondation iFRAP propose un scénario de redressement qui s’appuie sur les simulations réalisées avec le modèle macro-économétrique Nemesis. Pour ce faire, nous réalisons une prospective de la façon dont l’économie française va évoluer au cours de la prochaine décennie. Nous proposons donc un scénario économique cohérent bâti jusqu’en 2027, et une trajectoire alternative de redressement volontaire et ambitieux des finances publiques.

Cet exercice vise à montrer que l’absence de mesures ambitieuses pour le redressement des finances publiques handicape l’économie française alors qu’au prix d’un effort soutenu et important, le rééquilibrage des comptes publics est possible au cours du prochain quinquennat, sans nuire à la croissance.

Les résultats sur lesquels est basée l’analyse du scénario de référence sont les suivants :

– la croissance reprendrait progressivement un peu de vigueur pour atteindre 1,6% en 2022 ;

– Le regain de compétitivité et une légère reprise de l’investissement sous-tendent cette croissance, la consommation reprenant également de la vigueur à mesure des créations d’emplois et de la décrue du chômage.

Ce niveau de croissance n’est cependant pas capable, à lui seul, de rééquilibrer les finances publiques. Ainsi, en 2022, les dépenses publiques représenteraient encore 53,9% du PIB (1.429 Mds€), les recettes 52,8%, le défcit public 1,1% du PIB (soit -29 Mds€) ; la dette publique représenterait encore 93,9% du PIB, atteignant un peu moins de 2.500 Mds€. Ce rééquilibrage partiel des finances publiques, sans stratégie et sans réels efforts est donc extrêmement fragile. Le moindre creux conjoncturel aurait pour conséquence de dégrader de nouveau les comptes publics.

Les principaux résultats que l’on peut tirer d’une trajectoire alternative (stratégie iFRAP) sont les suivants :

– dès 2022, le solde public est excédentaire ;

– les dépenses publiques seraient maintenues à 1.347 Mds€ en 2022 soit 50,8% du PIB, pour s’établir à 49,5% du PIB en 2024 et 49% en 2027 ;

– le poids des prélèvements obligatoires dans le PIB atteindrait 44,1% en 2022 contre 45,7% en 2017, soit une baisse de 39 Mds€ des montants prélevés ;

– la dette publique serait orientée à la baisse dès 2022 et atteindrait 2.369 Mds€, soit 89,3% du PIB. En 2027 le poids de la dette serait de 74,1%. Cette nette amélioration des finances publiques serait obtenue par une stratégie de progression des dépenses publiques située entre la stratégie «zéro volume» (les dépenses progressent au rythme de l’inflation) et une stratégie «zéro valeur» (les dépenses publiques sont gelées d’une année sur l’autre). Cette stratégie en matière de freinage des dépenses publiques ne doit pas être vue comme impossible ou trop ambitieuse. C’est celle qui a été menée en Allemagne entre 2003 et 2007 et au Royaume-Uni entre 2010 et 2014 (baisse de 5 points de PIB du poids des dépenses publiques dans les deux cas).

La simulation montre que la baisse conjointe mais plus progressive des prélèvements obligatoires permet de réaliser cet ajustement budgétaire sans qu’il soit néfaste à la croissance économique. En 2022, le taux de croissance du PIB serait de 2% dans le scénario de la stratégie iFRAP (contre seulement 1,6% dans le scénario de référence).

Le supplément de croissance du PIB marchand atteint même 0,51% en 2023 et 2024, lorsque les baisses de prélèvements obligatoires se poursuivent et que l’ajustement des dépenses publiques est terminé. La croissance supplémentaire permet la création de 739.000 emplois en 2022 et 1.466.000 en 2027 par rapport à 2017 (trajectoire de référence + stratégie iFRAP).

Le taux de chômage en France métropolitaine chute à 8,3% en 2022 et 5,7% en 2027. Les créations supplémentaires d’emplois sont des emplois marchands, car la mise en oeuvre de la stratégie iFRAP permet avant tout un supplément de PIB marchand. Le PIB marchand passe de 1.403 Mds€ en 2017 à 1.723 en 2022 et 2.033 en 2027 dans la stratégie iFRAP, contre 1.702 Mdse en 2022 et 1.990 en 2027 dans le scénario de référence.

Le scénario de référence

Cette prospective s’appuie à la fois sur une vision de l’évolution de l’économie à court terme (programme de stabilité jusqu’en 2019) puis à un peu plus long terme (entre 2020 et 2027). Ces choix sont questionnables et la trajectoire établie doit être considérée comme une prospective et non une prévision.

Elle permet, dans une vision médiane (ni «stagnation séculaire» ni retour à la croissance d’avant crise), de décrire précisément l’évolution des dépenses et des recettes publiques associée à cette prospective macroéconomique. Le constat d’une amélioration des finances publiques relativement lente et trop peu significative dans ce scénario «au fil de l’eau», donne tout son sens à la stratégie alternative élaborée par l’iFRAP. Le moindre «creux conjoncturel» montre la fragilité de la stratégie «attentiste» sous-jacente au scénario de référence.

Une vision de l’évolution macroéconomique à court terme (2016-2019) est donnée par le scénario économique fourni dans le cadre du programme de stabilité 2016-2019, publié mi avril 2016 par le gouvernement. Cette vision est celle d’un retour progressif à un rythme de croissance d’un peu moins de 2% (en 2019) avec un redémarrage lent de la progression des prix.

La vision sous-jacente au programme de stabilité 2016-2019 est la reprise de la consommation des ménages, qui repose sur une progression de l’emploi et des revenus (reprise sur le marché de l’emploi). Le salaire réel croît ainsi à un rythme supérieur à celui de la productivité du travail en 2016 et 2019 et à un rythme proche en 2017 et 2018. Ceci n’est pas de nature à améliorer significativement la compétitivité.

Même si le rythme de croissance du PIB de notre trajectoire économique est comparable à celui du programme de stabilité, nous considérons qu’une partie des mesures mises en place au cours des dernières années (CICE, pacte de responsabilité) vont renforcer la compétitivité des entreprises françaises (baisse du coût du travail, amélioration des marges).

Par ailleurs, les croissances de la zone euro et de la demande mondiale pour les années à venir sont envisaées comme étant plus fortes que la croissance française. Nous postulons donc un retour progressif à une contribution positive du commerce extérieur français à la croissance économique au cours des prochaines années.

Pour nous figurer ce que pourrait être le rythme de croissance après 2020, nous pouvons nous appuyer sur les travaux récents que la direction générale du Trésor du ministère de l’Économie et des Finances a menés pour le Conseil d’orientation des retraites. Il semble que le scénario C du Cor (qui envisage des gains de productivité de 1,3% à long terme pour un taux de chômage à 7%) soit le plus raisonnable. Il est associé à un taux de croissance potentielle de 1,7% sur la période 2018-2023 et à une croissance effective de 2% par an (croissance de la productivité du travail de 1,5 %). L’ensemble de ces réflexions et expertises nous amène à opter à l’horizon 2020-2025 pour un taux de croissance effective qui peinerait à dépasser 1,6%.

Enfin, la progression régulière de la dette publique qui atteindra les 2.500 Mds€ en 2023 (91,6% du PIB) implique des charges d’intérêt importantes de l’ordre de 2,5 points de PIB soit environ 70 Mds. Alors que le solde primaire serait excédentaire de 35 Mds€ en 2022, le solde public demeurerait ainsi déficitaire de 29 Mds€. Le poids de la dette continuerait à être important : 93,9% en 2022, 84,2% en 2027.

La stratégie du retour à l’équilibre

Il existe une forme d’arbitrage entre l’objectif de redressement des finances publiques (amenant à privilégier une baisse importante et rapide des dépenses publiques par rapport à leur évolution spontanée) et l’objectif de renforcement de la croissance (dont l’atteinte peut passer par une baisse de la pression fiscale qui dégrade néanmoins à court terme le solde public).

Le séquencement de ces deux leviers doit être soigneusement choisi pour que le redressement des finances publiques soit le moins préjudiciable possible pour la croissance économique. L’iFRAP propose son scénario privilégié de rétablissement des finances publiques. Cette stratégie est fondée sur 3 leviers :

– des économies de dépenses (100 Mds€ de baisse nette des dépenses dont 23 Mds€ de cessions d’immobilier de l’État ou des collectivités territoriales) majoritairement concentrées sur la période 2017-2022 (au cours du prochain quinquennat) sauf pour ce qui concerne les retraites où les réformes durent jusqu’en 2027 ;

– des baisses de prélèvements obligatoires (environ 90 Mds€ ex ante de baisse nette des prélèvements obligatoires sur les entreprises et les ménages) étalées jusqu’en 2024 ;

– des cessions d’actifs venant augmenter exceptionnellement les recettes publiques (20 Mds€d’ici 2024) et diminuer la dette publique. Dans la stratégie proposée par l’iFRAP, les baisses de prélèvements obligatoires sont étalées jusqu’en 2027 tandis que les baisses de dépenses publiques sont concentrées sur 2017-2022.

La stratégie de l’iFRAP contient cependant des efforts supplémentaires de dépenses sur certains domaines jugés prioritaires (justice, défense…) qui viennent donc en déduction des économies envisagées aboutissant à des baisses annuelles nettes de dépenses publiques de l’ordre de 16 Mds€ (contre environ 19 Mds€ de baisses de dépenses hors prise en compte de ces dépenses supplémentaires sur des orientations jugées prioritaires).

La stratégie de l’iFRAP envisage enfin que l’État et les collectivités locales procèdent à des cessions immobilières qui sont, en comptabilité nationale, répertoriées en baisse l’année de la cession. Finalement, les économies nettes cumulées de dépenses publiques, y compris les cessions immobilières, atteignent 81 Mds€ en 2022. À noter que les mesures sur les retraites sont poursuivies jusqu’en 2027 générant plus de 30 Mds€ d’économies supplémentaires à cet horizon.

L’autre levier de la stratégie iFRAP est constitué par des évolutions importantes en matière de prélèvements obligatoires. Certains impôts sur les produits et la TVA sont relevés en début de période mais 2018 est surtout l’année de la baisse de la dernière tranche d’IR, du retour à une imposition forfaitaire des revenus du capital et de la suppression de l’ISF. Les années suivantes, de nouvelles baisses de cotisations sont progressivement introduites jusqu’en 2024 et des baisses importantes de la fiscalité sur les ménages et les entreprises sont mises en oeuvre.

  Un stratégie payante !

> La baisse des prélèvements

Il faut reconstituer des marges de manoeuvre et renforcer l’attractivité de notre économie, permettant de faire revenir nos fortunes, nos créateurs et nos talents. C’est pourquoi les propositions de l’iFRAP se dirigent à 80% sur les entreprises et à 20% sur le capital, afin de créer à nouveau des entreprises et des emplois en France et de faire remonter le PIB marchand. Les entreprises tricolores acquittent des prélèvements beaucoup plus lourds que leurs homologues allemandes ou britanniques. L’écart de fiscalité est de 200 Mds€ avec l’Allemagne et de 230 Mds€ avec le Royaume-Uni. Cet écart trouve sa cause dans nos cotisations employeur qui sont bien supérieures à celles des Britanniques et des Allemands (11,6 points de PIB face à 4,1 et 6,6). Ajouter à cela le poids terrible des taxes sur la production (98 Mds€ en France, 19 en Alle-magne, 36 au Royaume-Uni). Pour l’impôt sur les sociétés, les entreprises britanniques et allemandes paient 6 Mds€ de moins que les entreprises françaises. Pour les ménages, l’addition de l’impôt sur le revenu aux taxes locales et à la CSG fait apparaître que les premiers niveaux de revenus sont bien moins imposés en France qu’au Royaume Uni, les revenus de la solidarité étant imposés outre-Manche comme les revenus du travail. Pour les ménages au niveau médian de revenus (entre 2.200 € et 3.200 € par mois), le taux d’impôt payé est à peu près comparable au Royaume-Uni. Pour les dernières tranches, le poids de l’impôt est comparable aux autres pays, uniquement grâce à l’existence des niches fiscales tant décriées.

En matière de fiscalité du capital des ménages, le taux d’imposition est clairement exorbitant. Nous sommes le seul pays à conserver un impôt sur la fortune aussi lourd, doublonnant les taxes foncières. Sur les revenus du capital, les Britanniques ont baissé la pression fiscale ces dernières années, tandis que la France l’a énormément augmentée, en imposant au barème de l’impôt sur le revenu les revenus du capital, situation unique en Europe. Les Allemands paient au final 58 Mds€ de moins que les Français sur le patrimoine (revenus et stocks).

> La baisse des dépenses

La baisse des dépenses publiques repose en premier lieu sur des efforts sur les personnels publics. De 12,8% du PIB, l’iFRAP propose différentes mesures pour ramener le poids des rémunérations des agents à 10,9% en 2027. Le nombre d’agents et le coût pour les finances publiques augmentent invariablement quel que soit le gouvernement au pouvoir.

Nous comptions 5,2 millions d’agents des trois fonctions publiques (État, collectivités locales, hôpitaux publics) en 2008, puis 5,3 en 2012 et 5,4 en 2014. Avec 278 Mds€ de dépenses par an, la masse salariale des personnels publics de la France représente toujours 13% de notre richesse nationale quand les Allemands sont à 7,7% et les Britanniques, à 9,5%.

Cela implique un important effort de non-remplacement des départs à la retraite dans la fonction publique déclinés de la façon suivante :

– 45.000 départs à la retraite environ non remplacés dans la fonction publique d’État ;

– 2 départs à la retraite sur 3 non remplacés dans la fonction publique territoriale ;

– non-remplacement total dans la fonction publique hospitalière.

Cet effort devrait représenter 1,4 Mds€ dans la fonction publique d’État, 1 Mds€ dans les collectivités et 500 M€ dans la fonction publique hospitalière. Au total, y compris, les opérateurs et les organismes de Sécurité sociale, l’effort serait de 3,5 Mds€ annuellement d’ici 2022.

L’iFRAP propose cependant de renforcer les embauches dans les postes régaliens avec d’ici 2022 :

– 6.000 postes dans le secteur de la Défense ;

– 5.000 postes dans le secteur de la police/gendarmerie ;

– 4.000 postes dans le secteur justice/pénitentiaire.

À ces mesures s’ajoutent aussi un gel du point de fonction publique, la suppression du supplément familial de traitement et la lutte contre l’absentéisme. Au total, et pour les trois fonctions publiques, c’est 4,8 Mds€ annuels d’effort sur les personnels.

Cet effort ne sera pas possible sans revoir la question du statut de la fonction publique, en particulier la question du temps de travail.

En augmentant le temps de travail de 1.607 à 1.718 heures travaillées annuelles comme dans le privé, c’est l’équivalent de 400.000 postes ETP qu’il est possible de créer. En effet, le non-remplacement implique d’augmenter le nombre d’heures travaillées sans recourir aux heures supplémentaires. C’est particulièrement vrai dans l’éducation nationale où il faudrait au minimum augmenter le temps de travail de 2 heures supplémentaires pour le second degré.

À cet effort sur les personnels publics doit se joindre une réforme de systèmes de retraite et un alignement des régimes publics et privés. Les économies à attendre de cet alignement dans toutes les composantes de la retraite (taux de cotisation, mode de calcul, âge, avantages annexes…) sont de 3,4 milliards d’euros par an supplémentaires.

Cette proposition fait aussi le lien avec la refonte de notre système de protection sociale que nous déclinons sous différentes mesures :

– mise en place de l’allocation sociale unique, qui doit permettre d’économiser à la fois sur les frais de gestion et sur le montant des aides versées sous conditions de ressources et qui ont augmenté de 40% depuis 2009 (on compte 47 aides sous condition de ressources actuellement), pour une économie de 2 Mds€ annuellement ;

– réformes dans le secteur de la santé avec le développement de l’ambulatoire et la réduction des actes inutiles et dans le secteur de l’AME, pour une économie de 1,4 Mds€ par an ;

– réforme de l’assurance chômage pour 700 M€ de baisses annuelles de dépenses ;

– réforme des aides à l’investissement dans le logement social pour 700 M€ de baisses annuelles.

Cette stratégie permet dès 2022 un supplément de croissance de 2%, de dégager des excédents budgétaires dès 2020 donc d’alléger sensiblement la dette publique. De quoi retrouver le plein emploi !