Il est nécessaire d’établir le bilan des trente dernières années écoulées, tant en ce qui concerne la Russie que les relations de celle-ci avec le monde occidental pour comprendre la guerre en Ukraine. La thèse des responsabilités de l’Ouest – pour ne pas dire sa culpabilité – dans les échecs de la transition du système soviétique et surtout dans la politique suivie ces dernières années par le Président Poutine a été plusieurs fois avancée du côté de Moscou. Le sujet, sur lequel les historiens vont poursuivre leurs recherches, étant d’une grande complexité, il importe néanmoins de rétablir certains faits conduisant à nuancer des affirmations souvent plus politiques, voire idéologiques, que réellement documentées.
La lancinante question de l’extension de l’OTAN vers l’Ouest
La mise en cause la plus fréquente, émanant principalement du côté russe, a trait à l’élargissement de l’OTAN auquel Moscou aurait fini par répondre pour rétablir un glacis protecteur à ses frontières. Ainsi l’extension de l’OTAN se serait-elle déployée en contradiction avec les « promesses » faites à la fin de la guerre froide. Il est vrai que l’OTAN s’est élargie par phases à partir de 1999 – notamment avec l’adhésion des pays baltes en 2004 – et que la Russie a, de manière réitérée, fait état des « engagements » qui auraient été pris auprès de Mikhaïl Gorbatchev, notamment par le Secrétaire d’État James Baker, lors de la réunification de l’Allemagne. De ce fait, l’ancien président russe demeure voué aux gémonies dans son propre pays en raison de sa faiblesse supposée – et dans le cas d’espèce pour n’avoir pas négocié de manière formelle le retrait des forces soviétiques stationnées en Allemagne de l’Est en échange d’un non-élargissement de l’OTAN – tandis qu’il jouit toujours d’une aura incomparable à l’extérieur pour avoir transformé, de manière pacifique, le monde de la guerre froide. Mais en réalité, l’Ouest ne prit pas d’engagement formel, hormis les paroles lénifiantes de James Baker.
Quoi qu’il en soit, le processus d’élargissement à l’Ukraine – ainsi qu’à la Géorgie – a été gelé en 2008 lors du sommet de l’Alliance atlantique à Bucarest. Le président français et la chancelière allemande s’étaient alors opposés à une telle perspective et tout au plus avait été maintenue dans le document final du sommet, sur l’insistance du président américain George Bush Jr, une « porte ouverte » destinée à ménager l’avenir. Pendant le cours de la guerre en Ukraine, sous la pression des événements et dans un souci de conciliation, le président Zelensky a fait de lui-même le constat de l’impossibilité d’envisager cette option.
Il est dès lors paradoxal que la victime expiatoire d’une Russie qui affronte en réalité l’Ouest de manière interposée, soit un pays qui n’est toujours pas dans l’Alliance atlantique et ne semble pas près d’y entrer. Depuis l’annexion de la Crimée et surtout les tensions armées et meurtrières dans le Donbass, il est devenu en effet impossible d’intégrer dans l’OTAN un pays en guerre. L’article 5 de la Charte de l’Alliance, qui prévoit la solidarité des membres en cas d’agression – en leur laissant toutefois la liberté des modalités de réaction -, devrait en effet lui être appliqué ab initio. L’adhésion de l’Ukraine serait donc une forme de déclaration de guerre à la Russie que l’Ouest ne peut envisager.
Le complexe obsidional russe
Le complexe obsidional russe, qui est ancien et ancré dans une longue histoire d’invasions, empêche manifestement Moscou de se soucier également de la menace qu’elle fait peser sur les pays européens. Il est clair que la guerre en Ukraine a accéléré le rapprochement de l’OTAN de pays tels que la Suède et la Finlande et a conduit ces derniers pays à devenir membres de l’Alliance. L’exclave de Kaliningrad, ancienne Prusse orientale entre la Pologne et la Lituanie, appartient désormais à la Russie. Elle est hautement militarisée et il faudrait notamment s’assurer que des missiles hypersoniques n’y sont pas implantés. Cela ferait alors certainement ressurgir un débat du type de celui que l’Europe avait connu avec la crise des euromissiles dans les années 80. L’Union soviétique avait alors lancé une vaste campagne contre l’implantation des missiles de croisière et des fusées Pershing II américains – qui ne furent d’ailleurs jamais déployés en Europe – alors que ces armements étaient une réponse au déploiement des missiles SS 20 braqués vers l’Europe par l’URSS. Si méfiance il y a, on peut dès lors aussi concevoir qu’elle soit mutuelle.
L’Ouest, vainqueur de la guerre froide ?
Récemment a ressurgi une thèse, exposée comme un postulat, selon laquelle « pour les Occidentaux, seul comptait que l’URSS soit abattue » et un ancien ministre des Affaires étrangères d’un grand pays de l’UE s’est même exprimé en ces termes en s’appuyant notamment sur le programme de Ronald Reagan des dernières années de la guerre froide de « guerre des étoiles ». À cet égard, il convient de relever que le Président américain lui-même, qui avait pourtant qualifié dès 1983 l’Union soviétique « d’empire du mal » semblait s’être converti à un désarmement nucléaire total lors du Sommet de Reykjavik de 1986 ce qui donna d’ailleurs le tournis à ses propres administrations manifestement prises de court. Lors de la dernière phase de l’Union soviétique et la période qui a immédiatement suivi, le président George Bush Sr s’est montré soucieux ce ménager Mikhail Gorbatchev puis la nouvelle Russie. Son soutien au dernier dirigeant soviétique était en particulier motivé par la crainte que suscitaient les armements nucléaires dans un pays en pleine décomposition, d’autant plus que les arsenaux n’étaient pas entreposés uniquement en Russie, mais aussi en Ukraine, en Biélorussie et au Kazakhstan. Le cauchemar d’une « Yougoslavie avec des armes nucléaires » (Yugoslavia with nukes) hanta même alors les esprits. Sentant le pays vaciller, George Bush Sr s’efforça d’avancer au plus tôt le Sommet de Moscou, qui se tint finalement en juillet 1991, au cours duquel fut signé le traité START 1 sur la réduction des armements nucléaires.
Pour ces raisons majeures, il est désormais établi – sur la base par exemple des documents de la George Bush Library consultés par l’historien américain d’origine ukrainienne Serhii Plokhy, qui ne peut être suspecté de complaisances pro-russes – que le Président américain pouvait s’accommoder de la survie de l’Union soviétique et de l’existence d’un parti communiste au demeurant fortement affaibli. Les « coups de boutoir » donnés par Boris Eltsine contre son rival Mikhail Gorbatchev n’ont aucunement suscité l’enthousiasme initial de l’Ouest, y compris en France auprès de François Mitterrand. Plusieurs chancelleries occidentales durent d’ailleurs s’efforcer ultérieurement d’établir et de développer une relation plus apaisée avec le nouveau dirigeant russe au risque de ne pas juger comme cela aurait dû être la « bataille du Parlement » d’octobre 1993 – au cours de laquelle Eltsine fit tirer au canon sur ses opposants – ou encore lors de la première guerre de Tchétchénie.
Les sirènes occidentales dans l’économie
Sur le plan économique, le tableau mérite d’être nuancé. Si la nouvelle Russie, en mal de repères et aussi de compétences pour mettre en œuvre une gestion s’éloignant radicalement de l’économie dirigée, a été sensible à l’excès aux sirènes d’un libéralisme pourtant alors inapplicable, on ne peut nier que les experts occidentaux parfois alors présents dans des ministères russes n’aient pas toujours été les meilleurs conseillers. Un Mikhail Gorbatchev, déjà ébranlé sur le plan intérieur et dont la popularité avait pâli, eut aussi à se plaindre de l’indifférence ressentie par rapport aux besoins de son pays. Invité aux G7 de Londres en juillet 1991 – qui préfigura ainsi le G8 –, il en revint les mains vides, sans l’aide financière à laquelle il aspirait, malgré les soutiens que tentèrent de lui apporter Mme Thatcher et le président Mitterrand. Il s’offusqua a posteriori que le Président Bush ait eu, quelques mois plus tôt, plus de facilités à financer sa guerre du Golfe, que de consentir à l’aide financière (NB : 20 milliards $) dont la Russie avait alors cruellement besoin.
Alors que le « Programme des 500 jours », conçu par des économistes autour de Gorbatchev – dont Iavlinsky – pour les années 1990-1992, ne fut jamais mis en œuvre, car considéré finalement comme une transition trop radicale, la « thérapie de choc » du gouvernement russe conduit par Egor Gaïdar et inspirée de l’École de Chicago est généralement présentée comme l’illustration d’une politique inadaptée aux réalités russes. Privatisations et libéralisation des prix sont des orientations qui furent finalement maintenues tout au long des années 90, y compris par le Premier ministre Victor Tchernomyrdine, successeur de Gaïdar dont toute la carrière s’était jusque-là déroulée au sein du Groupe d’État Gazprom. La Russie fut encouragée au libre-échange qui marquait également une rupture par rapport à la période soviétique. Le pays n’y était pas préparé et nombre de ses produits – tels les camions et l’automobile comme le montra la privatisation des usines ZIL – n’étant pas compétitifs sur le marché mondial, il en résulta une dislocation du tissu industriel russe.
Des responsabilités partagées
On peut donc oser parler de responsabilités partagées, dans la mesure où de plus les aides occidentales, via le FMI ou la Banque mondiale, ne furent pas insignifiantes. Les privatisations « sauvages » des premières années de la transition sous Boris Eltsine, qui permirent à ce que l’on appelle une « oligarchie » d’émerger, sont un phénomène spécifique à la société et à l’économie du pays au cours de la période considérée. La « consanguinité » des oligarques et du pouvoir étatique est sans doute le phénomène principal qui a empêché jusqu’à aujourd’hui au pays d’avoir un développement plus harmonieux et moins inégalitaire.
La question sur les responsabilités nous ramène à Mikhail Gorbatchev et à l’Ukraine. Mikhail Gorbatchev lutta de toutes ses forces pour prévenir la dislocation de l’espace soviétique et son projet de nouveau Traité sur l’Union élaboré à l’été 1991 fut l’un des facteurs déclencheurs du putsch du mois d’août. À l’inverse, son rival Eltsine s’attacha à promouvoir une Russie indépendante en s’appuyant sur un discours nationaliste. C’est lui qui, le 8 décembre de la même année, conclut avec ses homologues ukrainien et biélorusse un accord en vue de la Communauté des États indépendants (CEI). Or, le président russe actuel n’est pas l’héritier de Mikhail Gorbatchev, mais fut amené au pouvoir par Boris Eltsine qui bénéficia de la compréhension et du soutien de l’Ouest. Si Eltsine et le président ukrainien Kravchouk s’entendirent pour défaire l’Union soviétique – et en conséquence priver Gorbatchev de son pouvoir – les fortes dissensions commencèrent dès ce moment là avec l’épineuse question du partage de la flotte de la mer Noire et de la base navale de Sébastopol et elles allèrent crescendo pour aboutir au conflit que l’on connaît.
Zone tampon, cessez-le feu et neutralisation ?
Alors que le ton est monté entre la France et la Russie, il peut paraître hors de circonstances de réfléchir à une sortie de crise en Ukraine ou tout au moins à un apaisement des tensions.
Et cependant les efforts de dissuasion conventionnelle à la française (NB: l’hypothèse de “troupes au sol “ dans une conception de plus grande ambiguïté stratégique) sont-ils crédibles dans une démarche isolée ? Une dissuasion classique en filigrane (NB: l’accord de sécurité France-Ukraine se réfère à une “dissuasion active”) n’est-elle pas une orientation aventureuse ?
Si l’on fait le constat de l’impasse militaire ukrainienne actuelle (cf. défaut ou incertitudes de la politique des Etats-Unis; insuffisance des armements; problèmes de recrutement), on ne saurait exclure que la Russie soit aussi susceptible de rechercher une porte de sortie qui consiste en une sorte “d’actualisation” de l’opération spéciale initiale.
L’évocation récente par V. Poutine d’une “zone tampon” n’est pas nécessairement une simple référence à un cessez-le-feu de facto (cf. conflit gelé) ou formalisé (cf. Panmunjom en Corée). L’on peut plutôt imaginer que, dans l’esprit des responsables russes, la zone tampon équivaut plutôt à une forme de “neutralisation” à l’échelle de l’Ukraine tout entière. Cet objectif ne requerrait pas inévitablement, à ce stade, une large négociation sur la sécurité européenne.
La Russie peut trouver avantage à se limiter à un cessez-le-feu de facto. Ainsi, en l’absence d’un règlement formel, la ligne de démarcation entre la Russie et l’Ukraine demeurerait floue, à l’instar de situations que connaît la Géorgie ou la Transnistrie; la possibilité que le conflit ne reprenne, empêcherait l’inclusion de Kiev dans une alliance comme l’OTAN, voire l’UE. Il s’agit sans doute là d’une raison supplémentaire pour V. Poutine de ne pas négocier un accord plus global. Tout conflit se termine-t-il nécessairement autour de la table des négociations, contrairement à ce qui est répété ad nauseam ? L’Union soviétique, puis la Russie, n’ont jamais signé de traité de paix avec le Japon depuis 1945.
Kiev de son côté pourrait trouver des avantages à cette issue « provisoire » – qui pourrait d’ailleurs durer -, outre qu’elle mettrait un terme à des destructions matérielles et humaines intolérables. L’Ukraine n’aurait pas ainsi à entériner de manière formelle la perte de territoires et elle se réserverait ainsi pour des jours meilleurs.
Neutralisation et neutralité
La neutralisation n’est pas synonyme de la neutralité. La neutralité, qui exclut la participation à une alliance militaire, ne signifie pour sa part aucunement le désarmement. Il convient de corriger les idées reçues sur la neutralité en distinguant tout d’abord les Etats qui ont une politique de neutralité de ceux qui optent pour un statut de neutralité permanente. Les premiers manifestent une volonté de rester en dehors des blocs et des alliances et déterminent leur politique en conséquence. Ce fut le cas de la Suède et de la Finlande jusqu’à leur demande d’adhésion à l’OTAN. Les seconds choisissent une situation particulière comportant des droits et obligations internationales établis par traités.
La neutralité permanente mérite que l’on s’y arrête. Elle correspond à l’engagement d’un Etat de ne pas recourir à la force, sauf pour défendre son indépendance et son intégrité territoriale. Cet engagement est reconnu par les autres Etats qui s’obligent de leur côté à ne pas user de la force contre lui et parfois s’imposent de garantir sa neutralité, c’est-à-dire à agir par la force à l’encontre de ceux qui manqueraient au statut de neutralité.
Ce dernier statut de neutralité est historiquement ancien et répond généralement à un désir d’éviter des conflits armés dans des zones particulièrement sensibles. Le fondement juridique de la neutralité suisse a ainsi résulté d’actes unilatéraux concordants et concertés adoptés en 1815. Le Traité d’Etat autrichien de 1955 a mis fin à l’occupation de l’Autriche et contenait l’engagement de l’URSS, de la France, du Royaume-Uni et des Etats-Unis de respecter l’indépendance et l’intégrité territoriale de l’Autriche. Une loi constitutionnelle autrichienne de la même année a proclamé la neutralité perpétuelle de l’Autriche. Cette position excluait alliances et bases militaires sur son territoire.
Le Turkménistan offre un exemple très contemporain de la neutralité permanente. Cette République d’Asie centrale a accédé à l’indépendance en 1992 après la dissolution de l’Union soviétique. Par une Déclaration enregistrée par l’ONU en 1995, le pays a choisi la neutralité permanente. Ce statut a résulté de l’exercice d’un droit souverain et il a été confirmé, lors de son vingtième anniversaire, par une résolution adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies sur proposition du Turkménistan dont la France s’est d’ailleurs portée co-auteur.
Chaque exemple de neutralité permanente, statut au demeurant peu répandu, est spécifique et l’on ne peut comparer le modèle d’Asie centrale à la Suisse et à l’Autriche et même à une ancienne République soviétique aujourd’hui en guerre. Une réflexion s’était néanmoins développée au sujet de l’Ukraine après l’affaire de la Crimée. Des scénarios militaires se développent actuellement sous nos yeux dont il ne sera pas aisé de s’extirper mais la question de la sécurité régionale, selon des modalités à déterminer serait inévitablement intégrée en cas de règlement d’ensemble.
On peut imaginer les très vives réticences que ne manqueront pas de soulever la perspective de « garanties » extérieures, le non respect du Protocole de Budapest de 1994 – suite à la dénucléarisation militaire de l’Ukraine – par la Russie constituant à lui seul un traumatisme difficile à surmonter. Mais une neutralité permanente devrait être conçue différemment et devenir l’affaire de la communauté internationale tout entière. Rien n’interdit d’explorer toutes les voies et formules possibles pour mettre un terme à un conflit destructeur et la neutralité, dans cette recherche, peut avoir aussi quelques vertus.
La guerre, une spirale infinie ?
La guerre, au-delà des pertes humaines et des destructions matérielles, est une spirale infinie même lorsqu’elle n’est plus visible car elle gangrène les esprits, entretient le désir de revanche ou donne tout au moins lieu à des représentations mentales négatives et paralysantes.
La dimension économique est susceptible de peser aussi puissamment tant sur les belligérants directs que leurs soutiens. Si les sanctions affectent la Russie, les perturbations de l’économie mondiale qui en résultent et les conséquences directes de la guerre elle-même – à l’exemple du rôle joué avant le conflit par l’Ukraine en tant que « grenier céréalier » du monde notamment pour la Chine, – peuvent-elles être supportables dans la durée pour l’ensemble des économies déjà fragilisées par les conséquences de la pandémie ?
Et puis, il faut évoquer les conséquences mentales d’une guerre vécue en direct, de la contemplation de destructions de l’ampleur, comme à Marioupol, de Berlin en 1945 et du constat accablant de crimes de guerre massifs et répétés. Armements, alliances, violations du droit de la guerre et juridictions internationales, budgets militaires, armes nouvelles hypersoniques, banalisation du langage de la dissuasion, sont devenus des thèmes obsessionnels en ces temps d’anachronismes et d’un conflit que l’on aurait imaginé dans un autre âge.
Ce qui ne paraît pas négociable du côté de l’Ukraine, à ce stade, est le recouvrement de la souveraineté sur l’ensemble du territoire. La question se pose alors de la délimitation de ce dernier. En effet, même si l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 n’a pas été reconnue par la communauté internationale, « l’appartenance » de la péninsule à la Russie – qui invoque l’histoire et où elle a des intérêts stratégiques avec notamment la présence de sous-marins nucléaires – sera très certainement également considérée comme non négociable par Moscou. Mais l’Ukraine pourra-t-elle oublier son histoire et s’extirper de sa géographie qui façonnent son destin ?
Pour la Russie, la levée graduelle des sanctions, selon un calendrier déterminé par la mise en oeuvre des autres accords conclus, sera déterminante. On peut aussi imaginer qu’une « perspective » européenne soit offerte pour le plus long terme à Moscou, selon des spécificités à déterminer, et même que soit fixé l’horizon d’une nouvelle architecture de sécurité sur le continent impliquant la Russie. L’OTAN, malgré son regain dû à l’invasion russe et son élargissement attendu, n’est en effet pas une structure immuable et celle-ci dépendra notamment de l’engagement des Etats-Unis en fonction de leurs priorités à l’échelle mondiale.
Quoi qu’il en soit, le système international, construction toujours imparfaite et instable par définition, s’est trouvé non seulement paralysé mais même quasiment anéanti, à partir du moment où un membre permanent du Conseil de sécurité s’est affranchi des principes fondamentaux de la Charte de l’ONU. L’après-guerre en Ukraine nécessitera de profondes réformes à l’échelle internationale qui devront refléter, dans un cadre multilatéral, l’émergence de nouveaux pôles de puissance. Ce défi sera indispensable à relever si l’on veut éviter que ne se reconstituent et ne se figent des blocs qui, bien qu’étant en réalité hétérogènes, ne pourraient conduire qu’à de nouvelles confrontations.
► Les vertus de la neutralité (publié le 11/06/2022)
► Ukraine: une sortie de guerre est-elle possible ? (publié le 21/05/2022)
