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La dialectique de la décision
Les inquiétudes reposaient sur des menaces réelles, fomentées à Téhéran et réalisées par des « alliés », qu’il s’agisse des Houthies, du Hezbollah ou du Hamas. Une escalade significative s’est produite, dont les premiers signes ont été les tirs à partir du Sud Liban, puis l’arraisonnement d’un navire supposé « lié » à Israël, enfin des salves tirées depuis le territoire iranien. Le Président américain n’avait pas surestimé le danger.
C’est ici qu’intervient la dialectique du centre et de la périphérie en matière de décision stratégique. Essence of Decision a été analysé par Graham Allison dans son fameux ouvrage sur la crise des missiles de Cuba en 1962, mais il s’agit ici sensiblement d’autre chose. Le Moyen-Orient ne peut être traité qu’au plus haut niveau politique. Mais la prise de décision ultime résulte de plus en plus d’un faisceau considérable d’informations de terrain collectées par les militaires, le renseignement, triées par la bureaucratie, remontant à l’échelon suprême, c’est-à-dire jusqu’au Bureau ovale dans le cas des Etats-Unis .
Telle est la dialectique qui peut conduire parfois les subordonnés – dans une inversion de l’ordre de la chaîne de commandement – à influencer, de façon non intentionnelle, le centre du pouvoir. La conversion de toutes les données devient complexe, comme s’il s’agissait de la traduction de plusieurs langues en une seule ligne, claire et opérationnelle. En raison de la surabondance des donnés captées, où se situe le seuil de déclenchement d’une large action de prévention, voire d’une riposte massive?
Le cas de figure décrit ici n’est pas sans précédent, malgré l’évolution du système international et celle des moyens technologiques: l’invasion du Koweït en août 1990 a conduit le Conseil de sécurité à se réunir de façon continue jusqu’à la guerre du Golfe de 1991 et à adopter une série de résolutions très techniques jusqu’à la résolution 678 autorisant le recours à la force pour libérer le Koweït. La spécificité des procédures de l’ONU, hermétiques pour de nombreux politiques, eut pour effet possible que la périphérie ait pu influencer le centre. Ultérieurement, Colin Powell, en exhibant en 2003 une fiole d’anthrax pour dénoncer le risque que faisait peser l’Irak, commit-il un mensonge ou se trompa-t-il ? Quoi qu’il en soit, il y eut la guerre avec l’opération « Tempête du Désert » (Desert Storm). L’exemple inverse est l’Ukraine où les renseignements occidentaux étaient fiables, mais n’ont pas été pris en compte – ou insuffisamment – par le pouvoir politique à Kiev.
La périphérie est-elle en passe de gouverner le centre? La technologie de dominer la réflexion politique à l’heure de l’intelligence artificielle ? Les temps semblent avoir bien changé, mais John F. Kennedy, en s’appuyant sur sa propre expérience, estima in fine que « l’essence de la décision ultime reste impénétrable pour l’observateur et souvent, en vérité, pour le décideur lui-même… ».
La diagonale du fou
Les rapports internationaux reposent principalement sur des intérêts. Dans un monde d’émotions collectives, immédiates et épidermiques, qui prennent désormais souvent le pas sur la froide analyse, ce principe de base ne doit-il pas être réexaminé à la lumière de quelques crises contemporaines ?
Khrouchtchev fut démis de ses fonctions en 1964 par le Praesidium du Comité central du PCUS qui dénonça son « aventurisme ». La qualification visait à l’évidence la crise des fusées de Cuba vécue en URSS comme une humiliation. Le retrait des fusées américaines Jupiter de Turquie, non annoncé publiquement par Washington, renforça la perception d’une reculade de Moscou. Mais pourquoi en effet les missiles furent-ils installés dans l’île, malgré les nettes mises en garde de Washington ? Améliorer une capacité de frappe nucléaire en premier (first strike) de l’URSS qui ne pouvait que provoquer une vigoureuse réaction de Kennedy? Où fut la logique ?
La période Brejnev traduisit une plus grande rationalité soviétique, mais la guerre en Ukraine de la Russie, Etat successeur de l’URSS, ne relève-t-elle pas plutôt, en raison de mauvais calculs initiaux, des spasmes d’un projet impérial suranné? Quelle que soit l’issue militaire, une guerre anachronique n’a-t-elle pas été perdue dès le 24 février 2022 face à des soldats de Valmy incarnant la lutte pour la liberté ?
L’attaque d’Israël par l’Iran est présentée par la République islamique comme l’expression de « l’apogée » de la puissance iranienne. Une autre lecture pourrait souligner le constat d’une infériorité technologique de Téhéran – programme nucléaire excepté – alors que 99% des vecteurs n’ont pas atteint leur cible. De plus, l’Iran aura réussi avant tout à renforcer une solidarité autour de Tel Aviv, mise à mal en raison des développements à Gaza. L’ubris est une histoire ancienne remontant à l’Antiquité qui a joué bien des tours, notamment à la Perse.
Après les 13 jours de la crise de Cuba, il y eut les 12 jours des bombardements de Noël 1972, afin de faire plier le régime nord-vietnamien. Dans son remarquable ouvrage « Kissinger », le Pr. Charles Zorgbibe développe la « théorie du fou » du tandem composé avec Nixon. Kissinger avait étudié à Harvard « les utilisations politiques de la folie ». Y aurait-il donc une folie inconsciente et subie et une folie simulée aux vertus dissuasives? Un responsable du régime iranien ne vient-il d’ailleurs pas de déclarer: « nous sommes plus fous que vous ne l’imaginez.. » ?
Le déséquilibre de la terreur
Le Pr. Oppenheimer est décrit comme un physicien génial qui, ayant conduit avec succès le projet Manhattan de mise au point de l’arme atomique, fut terrifié par ses propres réalisations. Il fut partisan de l’utilisation de l’arme sur le Japon, quelques semaines après l’expérimentation de Los Alamos, mais il espéra que l’horreur des destructions dissuaderait ainsi tout emploi ultérieur. Au lieu de se consacrer ultérieurement au développement de la bombe H, il milita pour un contrôle international de l’énergie nucléaire.
Si l’URSS repoussa en 1946 le Plan Baruch visant au contrôle international de la production et des applications atomiques avant d’expérimenter elle-même en 1949 la bombe A, la guerre froide fut en effet caractérisée par « l’équilibre de la terreur ».
Au cours de la guerre en Ukraine, des déclarations de nature subliminale et parfois bien plus explicites ont été formulées à plusieurs reprises au sujet l’usage éventuel d’armes nucléaires. Ces menaces n’ont suscité aucune formulation reconventionnelle du côté occidental malgré l’assurance de « graves conséquences ». La destruction de l’armée ou encore de celle de la flotte russe de la mer Noire a ainsi parfois été évoquée. Ne s’agit-il pas dès lors d’un début d’effritement de la dissuasion sur le continent européen ? En effet, sur ce théâtre, il y aurait ceux qui annoncent ce qu’ils pourraient faire et ceux qui disent clairement ce qu’il ne feraient pas dans tel ou tel cas de figure.
De telles entorses à la « grammaire » de la dissuasion révèlent sans ambage que l’Ukraine que nous soutenons ne fait cependant pas partie de nos « intérêts vitaux ». On est bien loin des propos du général de Gaulle à un interlocuteur soviétique: « Eh bien, monsieur l’ambassadeur, nous mourrons ensemble ! ».
Nous ne sommes plus dès lors dans « l’équilibre de la terreur » qui, de manière paradoxale, avait apporté de la stabilité au système international mais plutôt dans un « déséquilibre » à partir du moment ou un Etat nucléaire affronte un Etat non doté. Le discours de la Russie – et sa pratique même de la guerre -, depuis le début du conflit, est d’ailleurs celui de la terreur.
S’il faut toujours parier sur la rationalité des acteurs dotés de l’arme nucléaire – et il semble d’ailleurs que les Américains et les Russes n’aient jamais cessé leur dialogue sur ces questions sensibles – la volatilité de la situation internationale actuelle ne peut que nous conduire à repenser aux tortures mentales du physicien américain. Non, Hiroshima et Nagasaki n’auront pas donné la garantie d’avoir été un moment ultime, mais partager le cauchemar du Pr. Oppenheimer est finalement salutaire et devrait nous ramener à une conception plus classique de la dissuasion.
“Appeasement” et seuil nucléaire
Le spectre de Munich continue de nous hanter et, curieusement, de manière paradoxale – alors que les crises internationales contemporaines sont très différentes de celle des Sudètes en 1938 (NB: nous ne négocions pas par exemple à la place des Ukrainiens, comme nous l’avons fait pour la Tchécoslovaquie) -, nous avons tendance à nous laisser bercer, sinon à succomber, à la musique doucereuse de « l’appeasement ».
Une absence de réaction d’Israël, après l’envoi d’une nuée de drones et de missiles par l’Iran, a été souhaitée par beaucoup au nom d’une nécessaire « retenue » , que l’on peut aussi appeler un « lâche soulagement ». Ce langage est clairement renouvelé aujourd’hui – alors qu’Israël vient d’adresser un message à Téhéran en visant un site militaire près d’Ispahan – dans des prises de position officielles. Ainsi en est-il par exemple de la présidente de la Commission européenne qui invoque de manière étrange la « stabilité » qui prévalait dans la région avant ce dernier développement (cf. « il est absolument nécessaire que la région reste stable… »). Ou encore de la France ayant déclaré « travailler à la désescalade ».
Mais au-delà de l’affrontement entre Téhéran et Tel Aviv, demeure la lancinante question du programme nucléaire militaire iranien. Le franchissement du « seuil » nucléaire par l’Iran signifierait plus qu’un bouleversement régional et en vérité celui de l’ordre (ou du désordre) mondial.
Lors de sa visite d’État aux États-Unis en 2018, lors de son premier mandat présidentiel, le Président de la République française déclara solennellement devant le Congrès que l’Iran ne devrait jamais être une puissance nucléaire (Nb: « ni aujourd’hui, ni dans cinq ans, ni dans dix ans », never, never », répéta-t-il). Il est indispensable que nous en tenions fermement à cette ligne. Israël, avec le « nihil obstat » de Washington, vient sans doute d’adresser à l’Iran un ultime avertissement. Si Tel Aviv a affirmé ces derniers jours, par la voix de son Premier ministre, qu’il ne céderait pas aux pressions et défendrait ses intérêts vitaux, ces derniers – dans le cas d’espèce – sont aussi les nôtres.
Reconstruire le système international ?
Dans la mesure où un membre permanent du Conseil de sécurité s’est affranchi des principes fondamentaux de la Charte des Nations Unies, le système international reposant sur l’ONU s’en est trouvé plus que fragilisé et, en réalité, bloqué et impuissant. Hormis le Conseil, seul doté d’un pouvoir de décision si les membres permanents s’accordent, quels sont les autres organes principaux de l’Organisation, à commencer par le Secrétaire général ?
Il y eut de grands Secrétaires généraux de l’ONU : le Suédois Dag Hammarskjöld, mort en mission en Afrique en 1961 dans un accident aérien ; l’Egyptien Boutros Boutros-Ghali qui sut tenir tête dans les affaires du Proche-Orient et le paya de son poste ; le Ghanéen Kofi Annan, homme de synthèse et d’un suprême équilibre entre le monde occidental et les pays émergents ou en développement. Aucune femme n’a encore été Secrétaire général, mais plusieurs d’entre elles auraient déjà pu l’être et l’on peut ainsi citer Kristalina Georgieva, aujourd’hui à la tête du FMI, ou encore Mary Robinson, ancienne présidente de l’Irlande qui fut Haut-Commissaire des Nations Unies pour les droits de l’Homme. Cette brève énumération n’est bien entendu pas limitative.
Le fait que Kofi Annan ait longtemps exercé des responsabilités dans des fonctions de gestion éloignées des activités plus visibles du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale avait contribué au relatif anonymat du candidat. Ce dernier avait de plus été rangé de manière un peu expéditive dans la catégorie des fonctionnaires de l’ONU ouverts a priori à la conception radicale de la réforme qui prévalait à Washington. On pouvait aussi estimer qu’une telle suspicion était non seulement blessante, mais ignorait la difficulté qu’il y avait pour un fonctionnaire international digne de ce nom à tenir la balance égale entre les membres permanents, à n’en être ni l’obligé ni à s’opposer à eux de manière frontale.
Le bilan des deux mandats du Secrétaire général est connu : le traumatisme du Rwanda, alors qu’il n’était pas encore Secrétaire général, mais le marqua à jamais ainsi que la Bosnie ; les bombardements de l’OTAN en Yougoslavie en mars 1999, sans l’aval du Conseil de sécurité ; l’opération en Irak de 2003 qu’il qualifia « d’illégale » ; et l’attentat qui coûta la vie la même année au diplomate argentin Sergio Viera de Mello qu’il avait délégué à Bagdad ; mais aussi la bataille acharnée et continue contre le SIDA ; l’Agenda de 2000 pour l’ONU (« Nous les Peuples: le rôle des Nations Unies au XXIe siècle ») ; le Prix Nobel de la Paix en 2001, mais pourtant la marginalisation de l’ONU après le 11 septembre.
Pendant huit années comme Secrétaire général, Kofi Annan rencontra les grands de ce monde et tant d’êtres humains anonymes sur les cinq continents. Le plus important fut que Kofi Annan ait été la noble incarnation de la communauté internationale et que nous gardions toujours vivant son message en conclusion de ses Mémoires (Interventions): « Des Nations Unies qui ne servent pas que les États, mais aussi les peuples et deviennent le forum où les gouvernements sont tenus responsables de leur comportement à l’égard de leurs propres citoyens, gagneront leur place au XXIe siècle ».
L’inévitable élargissement du Conseil de sécurité de l’ONU
Aucun texte ne recense formellement les critères en fonction desquels un Etat membre peut accéder au Conseil en qualité de membre permanent. Le critère de participation aux opérations de maintien de la paix de l’ONU est pertinent. De plus, il est généralement admis que la taille des pays, leur poids économique, leur rayonnement politique sont des références qui s’imposent. La France a ainsi longtemps soutenu publiquement les candidatures de l’Allemagne, du Japon, de l’Inde et celle d’un « grand pays africain ».
L’élargissement du Conseil, aurait pu se faire à la fin des années 90. On parlait alors du « Plan Razali », du nom de l’ambassadeur de Malaisie à l’ONU qui s’était beaucoup engagé sur ces questions. Mais ce sont les expériences nucléaires de l’Inde et du Pakistan en 1998 qui ont, selon moi, bloqué le processus. La France qui parlait alors de « dissuasion minimale » n’a jamais publiquement critiqué New Delhi. Mais le processus s’en est trouvé entravé, car l’on ne pouvait récompenser des pays « proliférerants » (NB: les Cinq permanents sont tous nucléaires, mais aucun ne l’était, y compris les États-Unis au moment de l’adoption de la Charte de San Francisco en juin 1945).
En tout état de cause, en fonction de critères communément admis, l’élargissement du Conseil devrait se faire en fonction d’une double exigence : mieux refléter l’état du monde et préserver l’efficacité du Conseil. Cela veut dire que ce dernier ne doit pas, au-delà d’un certain nombre, devenir une seconde Assemblée générale à vocation uniquement délibérative. L’élargissement ne serait pas une réforme proprement dite modifiant en profondeur les mécanismes du système, mais il reflèterait mieux l’état réel du monde. On peut être sceptique sur la faisabilité d’un telle transformation, dans le contexte des extrêmes tensions actuelle. Mais il s’agit d’anticiper sur la sortie de crise et ne jamais oublier que la Société des Nations (SDN) est issue de la Première guerre mondiale, de même que l’ONU en 1945 de la Seconde.
La diplomatie dans le monde de Hobbes
Dans le « monde d’avant », le système international fut dominé par les Etats-Unis à partir de 1991 – c’est-à-dire depuis la disparition de l’Union soviétique, la guerre du Golfe puis l’intervention en Afghanistan – tandis que s’était maintenue entre les puissances une coopération, notamment dans le cadre du Conseil de sécurité de l’ONU.
Le retrait d’Afghanistan en 2021, a posé la question des interventions extérieures; la recomposition des alliances dans la zone Indo-Pacifique a été la préfiguration d’un possible rétablissement de la politique des blocs; la guerre chaude en Ukraine depuis février 2022 est un affrontement Est-Ouest d’un type nouveau, car plus frontal, et dans des formes que l’on croyait révolues sur le continent européen. La menace d’un recours à des armes nucléaires y a même été agitée, tranchant avec « l’équilibre de la terreur » du passé.
Dès lors, l’univers des relations internationales apparaît dérégulé et il tend à ressembler à un monde, tel que décrit dans le Leviathan par Thomas Hobbes au XVIIe siècle, où l’état de nature peinait à être corrigé par une forme de contrat social. L’état de nature du monde est fait de la violence extrême des guerres, y compris là où on ne les attendait plus sur le le continent européen.
La situation actuelle au Conseil de sécurité de l’ONU est un révélateur essentiel de l’état du système international. Le Conseil a connu des phases de blocage et de paralysie, notamment au cours de la guerre froide. En fonction de l’issue de la guerre en Ukraine, l’on pourrait même assister à une profonde refonte de ce système. Mais l’heure est surtout, dans une forme de régression apparente, au retour des puissances, des rapports de force et de la guerre, là où l’on pensait qu’elle avait définitivement disparu. Dans ce contexte, y a-t-il encore une place pour la diplomatie ?
La diplomatie procède à partir de réalités et d’intérêts tangibles; elle met en cause des vies humaines. Elle est pluridisciplinaire et doit réunir un grand nombre de spécialités, le droit, l’histoire, la géographie, l’économie, la stratégie militaire, des matières technologiques, des langues étrangères, etc… La liste n’est pas limitative. Elle procède à partir de ces composantes de manière parfois même artisanale. C’est la valeur ajoutée du diplomate. Elle ne doit jamais oublier, malgré parfois sa visibilité réduite, car elle est plus généralement discrète sinon secrète, qu’elle n’est que la « superstructure » d’un monde qui vit, survit, se débat, se défend et le plus souvent souffre. Le système international est par définition évolutif et ne se stabilise, quand il y parvient, que pour des périodes limitées dans le temps à l’échelle de l’histoire. Le diplomate devra donc faire face tous azimuts, en 2024 et sans doute bien au-delà, aux défis anciens du Monde nouveau.
Patrick PASCAL
Ancien Ambassadeur
Ancien Président d’ALSTOM à Moscou pour la Russie, l’Ukraine et la Biélorussie.
Fondateur et Président de Perspectives Europe-Monde
