Le veto de Bruno Le Maire au rachat de Carrefour par le canadien Couche-Tard inquiète les milieux d’affaires. Certains observateurs redoutent un précédent qui pourrait faire chuter l’attractivité de la France. « Le risque est création d’un aléa juridico-politique », analyse David Faravelon, avocat au cabinet Bersay.

Bruno le Maire a justifié son veto au rachat de Carrefour en expliquant qu’« on ne cède pas l’un des grands distributeurs français ». Que pensez-vous de cette explication ?

David Faravelon : Cela témoigne d’un changement de paradigme dans la doctrine de l’État en matière de protection des intérêts nationaux. A l’origine, on était dans une forme de sécurité économique : on protégeait surtout les technologies stratégiques, les informations sensibles, la défense et l’armée. Avec cette décision, on bascule vers une préservation par précaution de la souveraineté économique du pays (approvisionnement en biens, services essentiels…). On a donc largement étendu le spectre des domaines à préserver.

Ce changement de paradigme s’inscrit dans un élargissement progressif des secteurs couverts par la réglementation relative au contrôle des investissements. Depuis 2014 et le traumatisme Alstom, le gouvernement a progressivement étendu la liste des domaines sensibles à des secteurs qui dépassent le cadre de la sécurité économique via le décret Montebourg. Avec la loi Pacte et le décret du 31 décembre 2019, il y a eu un nouvel élargissement à des domaines comme la presse et la sécurité nationale agricole.

Couche-Tard souhaite poursuivre les discussions pour « construire des partenariats innovants ». Comment analysez-vous la position du groupe canadien ?

Couche-Tard semble avoir fait un pari : celui de miser sur une inflexion de la position française après l’élection présidentielle en construisant un partenariat à court terme avec Carrefour, pour viser un potentiel rachat à moyen terme. On a le sentiment qu’ils cherchent à mettre en place ce partenariat pour gagner du temps. Ils évoquent des synergies, alors qu’elles n’étaient pas du tout évidentes au départ. Ce partenariat est donc un moyen de justifier un rapprochement en se basant sur une approche stratégique de long terme.

« Cela pourrait altérer l’attractivité de la France »

Est-ce le premier cas d’intervention de l’État de ce type dans un secteur a priori moins sensible ?

C’est le premier cas aussi médiatisé. Le gouvernement n’a pas l’obligation de publier les vetos. On n’a donc assez peu de visibilité. Mais les vetos sont assez rares, car il y a habituellement une gradation entre le refus strict et l’autorisation, avec notamment des autorisations sous conditions (maintien de l’emploi, investissements, présence de Bpifrance au capital…).

Ce renforcement du contrôle des investissements vous paraît-il excessif ?

Cela pourrait altérer l’attractivité de la France. Une opération de croissance externe d’un acteur étranger en France est libre, à l’exception des domaines couverts par la réglementation. Le risque est de créer un aléa juridico-politique sur des dossiers et de restreindre les velléités de certains acteurs. Un acteur ciblant un champion national de la presse pourrait s’y reprendre à deux fois, car le gouvernement pourrait monter au créneau pour s’y opposer.

Il y a un deuxième aspect, plutôt positif celui-ci : ce cadre est de nature à rassurer les champions français chamboulés par la crise sanitaire et économique. Ils savent que le gouvernement sera là pour les protéger. Les sociétés cotées qui font face à la volatilité des marchés et ont vu leur cours chuter savent que l’État n’hésitera pas à intervenir. En fin de compte, le gouvernement doit jongler entre les opportunités économiques et la restriction des appétits des compétiteurs étrangers, pour ne pas laisser les champions nationaux basculer dans le giron de concurrents.

Ce véto risque-t-il de faire fuir les investisseurs étrangers ?

C’est un point qui va être scruté… Les conseils auront pour mission de vérifier en amont si le domaine couvert par la cible fait partie des domaines sensibles. A partir de ce moment-là, il faudra utiliser les outils mis en place.

Quels sont-ils ?

Il y a deux procédures. La première est la demande préalable d’examen. Elle est soumise à Bercy, soit par la cible, soit par l’investisseur afin de déterminer si l’activité de la cible relève du régime d’autorisation préalable. Cela clarifie la situation et permet à l’investisseur de prendre une décision en toute connaissance de cause. Cette procédure sera de plus en plus utilisée.

La seconde possibilité est la procédure habituelle, mais elle pourra être envisagée sous une autre forme. Potentiellement, cette autorisation peut-être aussi une négociation avec Bercy. Il y aura donc une négociation avec la cible au titre de l’opération envisagée, mais aussi en parallèle une négociation avec Bercy pour que l’opération puisse se finaliser d’un point de vue politique.

« Ce veto pourrait inciter les investisseurs à attendre le résultat de la présidentielle »

Doit-on craindre une réduction des investissements étrangers en France ?

Dans un premier temps, compte tenu du fait que nous sommes dans un contexte pré-électoral, cela pourrait inciter les investisseurs qui visent des cibles ayant une activité relevant de ces domaines sensibles à attendre le résultat de l’élection présidentielle et un éventuel changement au sommet de l’État. A l’inverse, d’autres investisseurs vont tenter leur chance par la voie de l’autorisation, car le momentum est important en termes d’opportunités.

La première place de la France en matière d’attractivité est-elle menacée ?

Ce qui est sûr, c’est que ce message peut être mal interprété. Raison pour laquelle Bruno Le Maire a immédiatement diffusé des éléments de langage pour expliquer que la France restait ouverte aux investissements étrangers. On peut aussi interpréter l’approche de Couche-Tard comme un signe d’attractivité qui montre le potentiel concurrentiel de la France et de ses champions. Qu’un acteur étranger ait souhaité acquérir un champion français comme Carrefour constitue donc aussi un message positif pour la santé de l’économie française.

Si un grand constructeur automobile étranger envisageait de racheter un constructeur français, lui conseillerez-vous d’attendre l’élection présidentielle de 2022 ?

Potentiellement. L’automobile pourrait être considéré comme un secteur stratégique, car il touche à l’un des aspects centraux de la vie des Français : les transports. Un veto ne serait donc pas à exclure.

Avec cette nouvelle doctrine protectionniste, la France se distingue-t-elle au niveau européen ?

Non. La France s’inscrit dans un mouvement de renforcement des protections. Dès le début de la crise sanitaire, l’Allemagne a eu une position très ferme face aux intentions américaines vis-à-vis de la start-up Curvac, qui travaillait sur un vaccin contre la Covid-19, en posant son véto. Le pays a étendu temporairement la liste des secteurs protégés. En Italie, on a également assisté à une extension de la réglementation dès le début de la crise. La France n’a fait qu’embrayer sur cette tendance en avril 2020 en étendant la liste des secteurs protégés aux biotechnologies.

C’est donc une réflexion européenne. Dès le début de la crise, en mars 2020, la Commission européenne avait publié des orientations relatives aux investissements étrangers et à la protection des actifs stratégiques et encourageait les États membres à contrôler les investissements étrangers.